Ова установа већ деценијама представља један од најважнијих правних ауторитета Европе када је реч о демократији, владавини права и уставним реформама. Ипак, иза формално саветодавне улоге овог тела крије се сложен механизам у коме се право, политика и међународни интереси често преплићу
Венецијанска комисија је током три и по деценије свог постојања проширила поље свог деловања. Пол Крејг, британски теоретичар и бивши члан Комисије, дели њене активности према најширим областима на: 1) демократске институције и основна права; 2) уставно судство; 3) избори, референдуми и политичке странке.
Главна и редовна активност Комисије јесте израда мишљења у вези са уставним и законским реформама у појединачним државама. Комисија преузима улогу модератора између различитих фактора у процесу реформи, али и евалуатора усклађености нормативних решења у националном правном поретку са европским стандардима. Мишљења се обично дају на позив органа државе чији се правни акт анализира, али иницијативу за њихову израду могу поднети и органи Савета Европе, по правилу, Парламентарна скупштина Савета Европе, или других међународних организација. Када се држава обраћа Комисији, то може учинити из различитих разлога: да би затражила стручно мишљење о квалитету предложених решења; да би се позвала на ауторитет Комисије као једног од инструмената за решавање унутрашњих политичко-правних конфликата; да би ускладила национално законодавство са стандардима у некој области (од посебног значаја за земље у процесу приступања ЕУ) итд.
Препоруке у мишљењима формално-правно не обавезују државу на коју се односе. Ипак, њихова природа носи специфичну тежину. То се посебно односи на „кључне препоруке“, које нису формулисане као императиви, већ се односе на најважнија решења у уставном или законском тексту
Нацрт мишљења припремају известиоци које именује Секретаријат. Формално, критеријуми за избор известилаца су специјализација, језичке вештине, претпостављена неутралност према конкретној држави и сл. У пракси се ови критеријуми узимају у обзир, али је се за највећи број мишљења ангажује релативно узак круг дугогодишњих чланова Комисије. Њихово искуство јесте предност, али је приметна „статусна“ разлика између редовних известилаца и оних који се ретко одређују за известиоце. Важан сегмент у изради мишљења јесте и посета држави. Она пружа прилику држави која је предлагач нормативних решења да непосредно аргументима увери известиоце у оправданост предложених решења. Посета омогућава и да се успостави контакт са цивилним друштвом и другим заинтересованим странама. Отворена и професионална сарадња свих релевантних чинилаца у држави са Комисијом, као и политичко окружење у којем влада дух дијалога и поштовања демократских вредности, суштински су важни за израду објективних и непристрасних мишљења.
Задатак Секретаријата далеко превазилази „техничко-оперативну“ димензију рада у процесу израде и усвајања мишљења. Секретаријат не само да помаже известиоцима већ и координира њихов рад, усклађује различите профиле личности и ставове о степену и квалитету испуњености стандарда у вези са предложеним решењима.
Пре пленарне седнице, нацрт мишљења разматра се у одговарајућем пододбору, где се могу предложити одређене измене. Представници држава и известиоци могу се састати и пре пленарне седнице како би се договорили о неким детаљима у нацрту мишљења. Мишљење се усваја на пленарној седници већином гласова под условом да је присутна већина чланова Комисије. Правило је да се мишљења усвајају консензусом. Одлучивање консензусом није показатељ унисоности ставова чланова Комисије, већ је последица њене методологије рада, која подразумева могућност да се пре седнице сви заинтересовани чланови, а не само известиоци, укључе и дају свој допринос.
ФОТО: Компас/ИлустрацијаОперативност и флексибилност Комисије створили су потребу за посебном врстом мишљења, која се разликује од редовних мишљења (оrdinary opinions). То су ургентна мишљења. Њихов назив сугерише да се издају у изузетним случајевима, иако се број таквих мишљења временом повећао. Некад је оправдано да Комисија објави препоруке у вези са неким текстом не чекајући следећу пленарну седницу. Ургентно мишљење, за разлику од редовног, не усваја се, осим ако не постане редовно. Комисија може на првој наредној седници: 1) примити к знању ургентно мишљење; 2) одобрити га; 3) усвојити редовно мишљење на основу ургентног или 4) одложити разматрање мишљења за наредну седницу. Добар пример ургентних мишљења су два о Закону о референдуму и народној иницијативи Републике Србије из 2021, која су била неопходна како би се уставна реформа у области правосуђа благовремено спровела.
Друга врста мишљења јесу накнадна мишљења (follow-up opinions). Статут дефинише само једну варијанту накнадних мишљења. То је мишљење о правном акту о којем раније већ издала мишљење. Једно такво мишљење је издато након усвајања редовног мишљења о сету правосудних закона Србије 2022. Као и у случају ургентних мишљења годину дана раније, то је дало Србији прилику да освоји неколико позитивних поена у процесу европских интеграција.
У пракси су се развила и прелазне мишљења, када Комисија сматра да њена процена одређене тематике захтева даљу евалауацију. Имајући у виду да је процес у току, она не заузима коначне ставове. Комисија је 2001. године издала Прелазни извештај у вези са уставном ситуацију у тадашњој СРЈ.
Ако се држави дају препоруке на њеном путу ка чланству у ЕУ, њихова обавезност је несумњиво већа. Препорука у том случају није достигла ниво императивне норме, али се може сматрати фактички обавезујућом
Препоруке у мишљењима формално-правно не обавезују државу на коју се односе. Ипак, њихова природа носи специфичну тежину. То се посебно односи на „кључне препоруке“, које нису формулисане као императиви, већ се односе на најважнија решења у уставном или законском тексту. Нацрти решења треба да се ревидирају према препорукама или да се поново размотре ако нису сасвим у складу са венецијанским стандардима. Ако се држави дају препоруке на њеном путу ка чланству у ЕУ, њихова обавезност је несумњиво већа. Препорука у том случају није достигла ниво императивне норме, али се може сматрати фактички обавезујућом.
Друга кључна активност Комисије јесте израда студија о одређеним питањима из свог делокруга рада. То су често питања која су се у пракси показала контроверзним и заслужују посебну анализу и упоредноправна истраживања. Комисија припрема и збирке својих мишљења и извештаја у којима издваја најбоље праксе примене европских стандарда. Студије и извештаји се разликују од мишљења и по томе што истраживања која претходе њиховој изради Комисија може предузети на сопствену иницијативу, а не на захтев других органа или тела. Њихов општи карактер омогућава да ови документи буду некад и мале научне студије. Захваљујућу таквим студијама понајвише настао је концепт заједничког уставног наслеђа. На ове документе се позива и Комисија приликом израде мишљења. Извештаји и студије су референтне за друге међународне организације и за све учеснике у процесу јачања владавине права, демократије и људских права на националном и међународном нивоу. Посебно се издваја Контролна листа владавине права.
Комисија издаје и збирке мишљења о одређеним питањима или у одређеним областима. Оне су добар преглед како у различитим националним оквирима Комисија процењује примену својих стандарда. Оне показују и како су појединачне државе саветоване од стране Комисије. Познате су Компилација мишљења, извештаја и студија о уставном правосуђу (ажурирана 2022) и Компилација мишљења и извештаја о судијама (2023).
Иако су се активности Комисије временом обогаћивале, њена суштинска улога је остала иста. Она је према својој природи саветодавна. Комисија заправо „уноси техничке/правне аргументе у политичку дискусију“
Трећа врста активности јесте припрема мишљења пријатеља суда (amicus curie) на захтев Европског суда за људска права или националног уставног суда када је мишљење о одређеном правном питању потребно у аргументацији судске одлуке.
Комисија се бави и организовањем семинара и конференција, ради на промоцији демократских принципа и стандарда, али и на даљем повезивању правних стручњака који ће потом имати прилику да те стандарде уграде у правне системе својих земаља.
Иако су се активности Комисије временом обогаћивале, њена суштинска улога је остала иста. Она је према својој природи саветодавна. Комисија заправо „уноси техничке/правне аргументе у политичку дискусију“, али остаје, колико год је то могуће, ван „политичког форума“ (Симона Граната Менгини). Ипак, Венецијанска комисија није увек била подједнако успешна у остајању ван „политичког форума“, тачније имуна на утицај политике. Флексибилност као основна карактеристика методологије рада овог тела омогућила је да многа њена мишљења буду „резултат интеракције између рада Комисије и дејствујућих политичких снага“ (Граната Менгини).
Напослетку, да поменемо и један од изазова са којима се Комисија суочава. То је преиспитивање традиционалног става о подели на старе (стабилне) и нове (младе) демократије, заснованог на оригиналној идеји Комисије као саветодавног тела за пружање уставне помоћи бившим реалсоцијалистичким државама. Та подела, можда оправдана 90-тих прошлог века, данас не одговара стварности. Многе, условно, нове демократије су постале стабилне – оне су успостављене и функционишу на општеприхваћеним европским стандардима. Многе старе, класичне демократије нису стабилне као што су некад биле или, као што је то од стране либералних теоретичара, раније представљано. Владавина права се суочава са највећим глобалним изазовима. Ти изазови не препознају разлику између „старих“ и „нових“ демократија. Слепо остајање при старој подели у сложеном контексту у којем државе данас функционишу највероватније неће погодовати прилагођавању Венецијанске комисије новим приликама на националном, регионалном и глобалном нивоу.
