Бавећи се питањима везаним за уставотворну власт, ова установа је временом постала референтна институција с аутентичним изразом, аргументацијом и методологијом. Чак аутентична и у сопственим (не)доследностима
Сналажење у „лавиринту“ Венецијанске комисије захтева холистички приступ. То значи да је неопходно сагледати ово тело на више нивоа и као целину.
Друштвено-историјски ниво
О друштвено-историјском замаху у коме се развија идеја о наднационалном телу независних стручњака који се баве (уставним) правним питањима сведоче речи првог председника Комисије, Антонија Ла Перголе, 1990. године: „Европа се обнавља, рушећи једну за другом баријере које, посебно сада, више немају разлога да постоје. Међутим, не можемо и не смемо се ограничити само на слободно кретање робе, услуга и капитала. ‛Европа као тржиште’ коју тренутно градимо у Европској заједници неће бити довољна. Ако је то и само то, то је неплодна Заједница. Уместо тога, ‛Европа као цивилизација’, Европа као наше културно наслеђе чији се природни центар налази у Савету Европе… италијанска делегација чврсто стоји на ставу да је оснивање овог новог тела и омогућавање земљама Источне Европе да учествују у његовом раду чврст доказ нашег европског духа, нашег осећаја заједништва који се у нама буди, а испуњење жеље има племениту убедљивост и морални мандат.“
Идеја о заједничком уставном наслеђу „две Европе“, либерално-демократске и реал-социјалистичке, добила је свој симболички и правни израз у Венецијанској комисији
Крај 80-тих година прошлог века није означио само слом реал-социјализма, већ је представљао и снажан талас „евро-оптимизма“ – идеје политички уједињене Европе. Концепт „демократије посредством права“, био је интелектуално привлачан, али политички сумњив, јер је „уставно право било сматрано … par excellence резервисаним доменом државе, а давање стручном телу задатка, па отуда и моћи, да критикује и можда утиче на домаће уставне одабире, морало је, из националне перспективе, деловати опасно“ (Букикио, Граната-Менгини). Идеја о заједничком уставном наслеђу „две Европе“, либерално-демократске и реал-социјалистичке, добила је свој симболички и правни израз у Венецијанској комисији.
Филозофско-правни ниво
Немогуће је не приметити дијалектичку димензију самог назива Комисије – Европска комисија за демократију посредством права. Назив Комисије одражава њен смисао – она тежи правном обликовању демократије, тачније признаје само демократију која се остварује путем правних механизама. Комисија не пледира за неку европску владавину права која је садржински истоветна у свакој европској држави, нити искључиво „европску“, која припада само европским државама. Она је наднационална, јер је правно и културно заснована на принципима и вредностима који су изворно настали у Европи, али су прихваћени ван њених граница. Комисија не тежи вештачком јединству, већ „јединству заједничких вредности у националним различитостима“. Посебно се истиче „специфична и јединствена филозофија која карактерише практичан рад овог тела заснован на флексибилности и дијалогу“ (Граната-Менгини).
ФОТО: Приватна архиваИнституционални ниво
Иако се Венецијанска комисија често одређује као „саветодавно тело Савета Европе о уставним питањима“, она има специфичан правни статус – неку врсту „суштинске аутономије“ у односу на Савет Европе. То је била оригинална идеја Ла Перголе: „Комисија има веома корисну, али независну, креативну улогу, одвојену од улоге било ког другог политичког органа или других техничких тела Савета Европе.“
Можда и најјача оптужба критичара је, зашто се нешто толерише у једној земљи, а не у другој, или зашто се чини да постоји једно правило за једну земљу, а друго правило за другу
Комисија је формирана одлуком Комитета министара Савета Европе 1990. године. Усвојила је свој први (1990) и свој други, ревидирани статут (2002). Други, који је на снази, последица је „географског ширења“ Комисије. То тело Савета Европе задобило је готово глобалну улогу у области унапређења владавине права и демократије. Специфичност је и њено седиште – Венеција, јер друга тела Савета Европе имају седиште у Стразбуру. „Ипак, Венецијанска комисија је у потпуности саставни део Савета Европе, што потврђује велики број захтева за мишљење или студије од органа Савета. Као стручно правно тело, Комисија је добро уграђена у контекст политичких органа Савета Европе, посебно Парламентарне скупштине и Комитета министара, који је редовно користе као алат за добијање чврсте правне основе на којој могу да граде своју политичку активност“ (Дур Шнуц).
Бавећи се питањима везаним за уставотворну власт, Комисија је временом постала референтна институција с аутентичним изразом, аргументацијом и методологијом. Чак аутентична и у сопственим (не)доследностима.
Нормативни ниво
Статут Комисије је кратак текст. „Европска комисија за демократију кроз право је независно консултативно тело које сарађује са државама чланицама Савета Европе, као и са заинтересованим државама које нису чланице и заинтересованим међународним организацијама и телима. Њено специфично поље деловања су гаранције које пружа право у служби демократије“ (чл. 1). Чланови Комисије морају бити „независни стручњаци који су стекли углед кроз своје искуство у демократским институцијама или својим доприносом унапређењу права и политичких наука“ (чл. 2).
ФОТО: Приватна архиваЧлана Комисије именује држава чланица, али он не представља своју државу у строго правном смислу. Загарантован му је слободан мандат, јер он не сме примати било каква упутства, пре свега, од своје државе. Члан поступа на начин који се сматра независним, непристрасним и објективним у вези с било којим питањем које Комисија оцењује. Члан неће учествовати у расправи о мишљењима која се односе на државу која га је именовала, али може дати информације и појашњења у вези са њеним правним системом. То му даје одређени „маневарески простор“ да утиче, посредно и чињенично, на садржај мишљења која се тичу државе из које долази.
Мандат члана Комисије траје четири године и може бити поново биран без ограничења. Прописана су два основа за превремени престанак његовог мандата. То су оставка и разрешење, кад „Комисија констатује да дотични члан више није у стању или није квалификован да обавља своју функцију“.
Геополитички ниво
Да би међународна организација била релевантна током дужег временског периода мора имати изузетну способност принципијелног прилагођавања и читања геополитичких прилика. Ла Пергола и његови сарадници су мудро искористили тадашњи геополитички оквир који је креирала једина преостала суперсила, САД. Приступањем Руске Федерације 2002. године, све чланице Савета Европе ушле су у састав Комисије. До тада су многе неевропске земље имале статус посматрача (Аргентина, Канада, Република Кореја, Мексико, САД). Прва неевропска држава која је постала члан је Киргистан (2004), а потом и многе друге.
ФОТО: Компас/ИлустрацијаКомисија се, након три и по деценије постојања, суочава са нajвећим изазовима, који су, предоминантно, изазвани актуелном геополитичком ситуацијом. Рационални одговори на те изазове још увек нису видљиви и свакако се не налазе се у рукама Комисије, ма колико она покушавала да одржи привид глобалног играча и креатора наднационалне владавине права. Ревидирање важног документа из 2016. под називом Контролна листа владавине права не може надоместити празнину насталу престанком чланства две најјаче државе – Руске Федерације (2022) и САД (2026).
Недоследност није увек само привид. Она је неретко случајна или намерна и представља последицу деловања претежно субјективних чинилаца, попут неадекватних известилаца које одреди секретаријат
Практични ниво
Каткад се чини да је Комисији својствено меандрирање у ставовима и оценама о истим или сличним решењима у различитим државама. Као да не поступа доследно у примени својих стандарда, већ их тумачи у зависности од конкретне државе, а неретко и у зависности од њене актуелне политичке позиције. Ово је можда и најјача оптужба критичара: зашто се нешто толерише у једној земљи, а не у другој, или зашто се чини да постоји једно правило за једну земљу, а друго правило за другу? Није могуће дати апстрактне одговоре на таква питања. Треба, ипак, подсетити да Комисија проверава усклађеност својих стандарда у односу на националне специфичности конкретних правних система, које су некад само привидно истоветне. Кад не постоји правни и/или чињенични идентитет, није могуће говорити о једнакој примени права, ни правних стандарда. Не треба сметнути с ума да стандарди које је дефинисала и развила Комисија теже универзалном домету, али немају идентичан садржај у сваком конкретном случају. Управо зато су стандарди, а не императивне норме. На крају крајева, правни стандарди нису статичне категорије. Они се развијају, обогаћују, еволуирају у пракси. И не мењају се на основу доктринарних дискусија, већ на основу искуства које известиоци и други чланови Комисије стичу „на терену“ у конкретним земљама.
ФОТО: Приватна архиваС друге стране, недоследност није увек само привид. Она је неретко случајна или намерна и представља последицу деловања претежно субјективних чинилаца, попут неадекватних известилаца које одреди секретаријат (на пример, кад известилац из јужноамеричке или азијске државе коментарише решења неке балканске државе или кад се једној балканској држави одређује известилац из друге балканске државе) или површне припреме носилаца власти, најчешће предлагача норми које се оцењују.
Субјективни ниво
У покушају да се разуме начин рада Венецијанске комисије, не може се избећи лична нота, посебно оних који су на било који начин учествовали у њеном раду. Стога, поред могућег директног и личног искуства, за препоруку су текстови садашњих и бивших чланова који носе наслове „лично сведочанство“, или „лично сећање“, а нарочито они који су писани руком главних администратора у Комисији, јер њихова улога често иде даље од техничко-стручне помоћи и представља кључ рада овог тела. Шта год мислили о Венецијанској комисији, и у њој важи старо правило ко руководи администрацијом, тај влада организацијом. То треба имати на уму ако је политички императив позитивно мишљење овог тела.
