Судија Врховног суда за Компас говори о замеркама Венецијанске комисије према којима процес измене системских аката не сме да наруши поверење грађана у исправност читавог правног поретка
У тренутку када се српско правосуђе суочава са интензивним законодавним променама и изазовима које намеће усклађивање са европским стандардима, глас струке постаје важнији него икада. О томе какве ефекте производе нови правосудни закони, зашто је брзина понекад непријатељ квалитета и како очувати интегритет судијске функције у систему који хронично пати од недостатка кадрова и средстава, разговарали смо са Драганом Бољевић.
Као судија Врховног суда и почасна председница Друштва судија Србије, наша саговорница деценијама представља један од најснажнијих гласова за независност и професионализацију судства. Судија Бољевић за Српски недељник Компас анализира домете сарадње са Венецијанском комисијом, отвореност државног врха за критичке ставове, али и упозорава на опасности од „козметичких“ измена које не задиру у суштину проблема.
Сматрате ли да је присуство највиших државних званичника на стручним трибинама сигнал да постоји воља да се чују и размотре сугестије струке?
Упркос томе што су правосудни закони већ били донети, Друштво судија и Удружење тужилаца били су уверени да је сврсисходно разматрање могућности измена закона или одлагања њихове примене до приспећа експертизе Венецијанске комисије у јуну. Зато су 23. фебруара и организовали трибину на којој су учествовали, између осталих, и председница Народне скупштине, председник Уставног суда, потпредседник и чланови Високог савета судства, дакле представници управо оних институција које су, с обзиром на своје надлежности, власне и позване да одреде неку од поменутих или других мера у вршењу тих надлежности. Пријатно изненађење је било то што је председница Народна скупштине најпре стрпљиво слушала критичке ставове судија и тужилаца, а тек потом узела реч и исказала и самокритичност. То је по мом мишљењу најбољи приступ решавању друштвених спорова.
Струка је та која разуме шта су европски правни стандарди, чему служе и како се правилно примењују
Венецијанска комисија је нагласила да остаје на располагању за даљу помоћ. Да ли овакав конструктиван однос државе и међународних тела омогућава да струка и државне институције остваре квалитетнији правосудни систем?
Најбоље је за унапређење правосуђа када су доносиоци одлука отворени, вољни и спремни на садржајни дијалог са струком. Струка је та која разуме шта су европски правни стандарди, чему служе и како се правилно примењују, тако да та добра искуства евроских правних система омогуће функционисање демократске правне државе. Стандарди се не могу просто преписати у правни систем неке државе. Да би се неко питање уредило у складу са европским стандардима треба знати да не постоји једно магично решење и пречица која ће намах донети напредак, јер за исту ствар у различитим државама постоје различити, и подједнако успешни, начини, који зависе од специфичних околности у конкретној држави, њене традиције, реалног стања и економских могућности. Само тако примењена решења могу сврсисходно функционисати. Да је било мање брзоплетости, а више слуха за струку, ништа сад не бисмо морали да поправљамо.
Комисија је препознала да држава има легитимно право да реорганизује мрежу судова како би решила проблем преоптерећености, нарочито у Београду. С обзиром на Ваше искуство вишедеценијског судије у свим инстанцама, закључно са Врховним судом, колико је важна одлучност да се организационим променама у оквиру система побољша ефикасност правосуђа и скрати трајање поступака за грађане?
Тзв. Закон о судској мрежи је заиста најмање подобан да бива оцењиван са аспекта европских стандарда, јер све зависи од околности у конкретној држави. Али то не значи да судска мрежа треба да се мења брзински, произвољно, па ни парцијално.То је сложен систем од чијег уређења умногоме зависи да ли ће оптерећеност судова и судија бити превелика или неравномерна. Не због судија и судова, већ због грађана и њиховог права да под једнаким условима и у разумном року дођу до правичне судске одлуке. Јер грађанин до судске заштити касније долази у суду чије су судије оптерећене већим бројем предмета. Дугогодишњи проблем превелике и неравномерне оптерећености судова је нарочито продубљен 2010. када је у тзв. правосудној реформи број општинских судова смањен са 138 на 34 основна. У Београду су тада, уместо пет градских и четири приградска, остали само по један градски и приградски суд. Број основних судова је 2013. повећан на 66, али је ипак заостала превелика оптерећеност појединих судова, рецимо у Београду и Новом Саду и, уопште, њихова изузетно изражена неравномерна оптерећеност. За унапређење судске мреже су потребни бројни подаци. Најпре о броју становника на подручју суда, величини и специфичностима тог подручја, о геоморфолошкој, путној и саобраћајној саобраћајној инфраструктури, смештајним, финансијским и материјалним могућностима. Затим о оптерећености судова и то праћеној и у времену и између судова исте врсте и степена (број предмета који ће бити пренет, приман и решаван, трендовима повећања и или смањења), попуњености судијских и других радних места и други. Ниједан податак се не сме засебно користити као одлучујући, јер то доводи до погрешних закључака. Нажалост, ништа од овог није претходило промени судске мреже у јануару. На то упућује и Комисија.
Да је било мање брзоплетости, а више слуха за струку, ништа сада не бисмо морали да поправљамо
Нови основни суд у Београду јесте добродошао, јер је београдско судство троструко оптерећеније од републичког просека, али су прави разлози оснивања тог суда нејасни, а дати су произвољни и почивају на неутемељеним претпоставкама. Остало је нејасно да ли Београду треба не још један, већ рецимо још два основна суда или и још један виши суд, да ли суд треба основати и у неким другим градовима итд. Добро је што је 28. априла формирана Радна група за измену јануарских правосудних закона у складу са препорукама Венецијанске комисије, која ради веома брзо и скоро свакодневно. Разумем интерес за тако интезивним радом, али стрепим какве ће резултате произвести та вратоломна брзина.
ФОТО: Дарио КонстантиновићВенецијанска комисија није оспорила предлог о могућности реизбора председника судова на још један мандат. Да ли се тиме стварају „вечити“ председници којима ће судије морати да се додворавају да би напредовале? Колико је за судски систем значајна институционална стабилност и континуитет у управљању који се овим решењима настоји постићи?
Судије немају „шефа“. Ипак, и Венецијанска комисија је још од 2007. констатовала да председници, част изузецима, могу бити „преносници“ политичког утицаја на судије. Зато је још од тада постојао стални захтев Европске комисије за променом Устава и, између осталог, поверавањем избора председника судова Високом савету судства. Питање једног или два мандата председника судова шест пута је уређивано за протеклих четврт века. Други мандат је два пута онемогућен – 2013. и 2023. Не видим шта се у том погледу тако драматично променило за само три године од доношења важећег закона. Да подсетим да је важеће законе писала вишечлана радна група, коју су чинили представници Министарства правде, Високог савета судства, професори, судије највишег ранга, адвокати, док је Закон о судијама у јануару измењен на предлог једног посланика, без анализе и консултација са струком. Нису одговарајући аргументи представника власти да је други мандат потребан због стабилности и континуитета у раду суда због тога што је 42% судова у малим градовима, где је ограничен број судија и доступних кандидата за председника. Незаинтересованост за послове у правосуђу уопште, потиче од веома лошег материјалног и радноправног положаја и судија и тужилаца и запослених у правосуђу (свеприсутни су волонтерски и рад на одређено) и велике оптерећености. Од 2002. до 2022. повећан је број предмета – за 23% одсто, а смањен број судија за 17 одсто (притом непрестано недостаје око 500 судија), па је повећана и њихова оптерећеност – за 57 процената. Уз то предстоји и велика смена генерација, јер током ове деценије у пензију одлази 1.540 судија (62 одсто). На та места треба изабрати стручњаке од интегритета, али је заинтересованих све мање. Плата судија у Србији је међу четири најниже у Европи, не прати тренд повећања плата осталих запослених и једино судијске плате опадају у односу на просечну плату. Та питања треба што пре системски решавати, па ће заинтересованост за позиције у судству расти.
Ипак, Комисија је замерила што су ове измене припремљене брзо и без праве јавне расправе. Шта то конкретно значи за демократичност целог процеса?
Квалитет закона увелико зависи од квалитета законодавног процеса, јер му то даје легитимитет. На то је Комисија подсетила српске власти више пута, па и у априлу. Процес промене Устава, нарочито од децембра 2020. до фебруара 2022, поставио је стандард узорности за рад на системским правним актима, а тако се радило и на правосудним законима 2022/2023. Нажалост, тиме се није одликовао рад на јануарским законима. Није спорно право народног посланика да буде предлагач закона, већ то што је предлагач, уз здушну помоћ министра правде, суштински спорио дужност да се повинује закону. Негирано је да је, пре измена закона, потребно прибавити мишљење правосудних савета, а мишљење је морало бити формално затражено.То да ли би га савети доставили или не, није било на предлагачу да процењује. О томе се и сам Високи савет судства изјаснио 15. јануара, захтевајући и због тога повлачење предлога закона из процедуре. На квалитет законодавног процеса утиче и то да ли је било и какве јавне расправе. Обавеза јавног расправљања и трајање јавне расправе прописана је Законом о државној управи и Пословником о раду Владе за законе чију измену предлаже Влада и нарочито је важна када је реч о доношењу прописа којима се мења уређење државне власти и који по својој природи представљају системске законе, као што је и овде случај. Истина је да обавеза претходног спровођења јавне расправе заиста није прописана када је предлагач системских закона народни посланик. Међутим, закон има исту правну снагу без обзира да ли је донет на предлог Владе или народног посланика, па је логично закључити да је јавност расправљања у демократској држави неопходна и онда када системски закон предлаже народни посланик.
Постоји ли можда нешто што је Венецијанска комисија похвалила, а да Ви видите као озбиљан проблем за независност судија?
У мишљењу о јануарским правосудним законима, колико сам уочила, Венецијанска комисија је изнела исте коментаре као и Друштво судија. Забринутост имам уколико Комисија, у предстојећем мишљењу о нацрту Закона о Правосудној академији, не сагледа све релевантне околности и њихов извесни негативни ефекат на независност судства приликом коментарисања решења из тог нацрта, а он јој је достављен без нацрта закона о изменама закона о судијама и о јавном тужилаштву које ће извесно бити истовремено усвојене.
Венецијанска комисија је подсетила српске власти да квалитет закона увелико зависи од квалитета законодавног процеса
Реч је о решењу према коме би Правосудна академија постала једина тачка уласка у судство и процењивала, уместо правосудних савета, да ли кандидати за правосудну функцију испуњавају критеријуме стручности и оспобљености тиме што би те кандидате она селектирала и издавала им уверења о завршеној обуци, односно о стручности и оспособљености.
Ми законе стално мењамо и усклађујемо са Европом, а Комисија то поздравља. Али, да ли ће судија у Србији сутра заиста бити слободнији да суди по закону или је ово само још једна “козметичка” измена?
Наш правни оквир за правосуђе је на веома узорном нивоу. Недостаје му још делови који би омогућили Високом савету судства да ефективно управља свим ресурсима у судском систему (запосленима), који би уредили радноправни положај судија и учинили реалним гаранције материјалне независности судства, како системске тако и персоналне. Плате и пензије судија које би заиста биле у складу са одговорношћу и достојанством судијске функције чије вршење од судије захтева уздржаност по више аспеката. Чини ми се да сва правна достигнућа судије понекад узимају здраво за готово. Нигде у свету нема идеалног судског система у нормативном смислу. Али и да га има, и тада би његов квалитет, који се мери степеном поверења грађана, лежао на судијама. Судије су дужне да улажу свакодневни напор да препознају и одупру се непримереним утицајима, да истрају под нападима и притисцима, а они не долазе само споља, од медија и политике, већ и изнутра, из самог судства. Притисака свакојаких биће увек, а стога и потребе да им се судије одупру. Притом је битно да отпор не пређе у политизацију и да судије задрже непристрасност, као и да не изазову код грађана утисак сврстаности уз неку од страна, тојест утисак пристрасности. На томе се провера интегритет судија и њихова реална независност.
